In questo scritto ci soffermeremo sul concetto di responsabilità civile dell'amministratore pubblico in linea generale, per scendere nei dettagli nel capitolo seguente, dalla responsabilità sindacale a quella assessorile a quella dell'intero consiglio comunale.
Va evidenziato che la responsabilità degli amministratori pubblici è equiparata a quella degli impiegati pubblici ed entrambi sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei Conti. Per scendere nel concetto di responsabilità essa sopravviene ogni qual volta un soggetto agente nel porre in essere un'azione, questa produce un danno ad altri. Nel nostro ordinamento la responsabilità si presenta sotto varie forme e può essere conseguenza della violazione di doveri che traggono origine da rapporti contrattuali, ovvero dalla violazione di norme di carattere generale che impongono a tutti i consociati di non provocare danni nelle posizioni giuridiche altrui (responsabilità extracontrattuale o aquiliana, in base ai contenuti degli articoli 2043 e seguenti del codice civile).
Per entrare nello specifico è 'antigiuridica e produttiva di danno la delibera comunale che, in violazione delle competenze e delle funzioni degli enti locali abbia attribuito ad una società prestazioni rientranti nelle normali funzioni dell'ente locale, senza peraltro che le prestazioni, di volta in volta rese, siano state specificamente fatturate e retribuite previo formale provvedimento di determinazione del compenso per ogni tipo di prestazione, con liquidazione di fatture generiche e compenso ragguagliato a mese', quasi si trattasse nella specie, di rapporto di lavoro dipendente. (Corte dei Conti sez.II, 13 giugno 1997,n. 81/A).
Altro caso di specie che palesa e meglio ci fa comprendere il ruolo le funzioni e le responsabilità degli amministratori locali è il seguente: 'Gli amministratori di un comune possono retrocedere da un incarico affidato a professionisti e effettivamente eseguito?' ( La Corte dei Conti reg. Lazio sez. giurisd., con sentenza in data 15 novembre 2000,n.2198), ha ritenuto sussistere la responsabilità amministrativa degli amministratori di un comune che, a fronte di prestazioni regolarmente effettuate da parte di architetti appositamente incaricati e consistenti nella redazione dei piani particolareggiati e dei piani di zona, dei quali l'amministrazione aveva usufruito, deliberano, nell'intento di risolvere il problema del pagamento delle parcelle, di abrogare i piani e restituirli ai professionisti, nonostante le contrarie osservazioni dell'organo di controllo, così causando il danno costituito dagli interessi maturati dalla conseguente domanda giudiziale.
Dopo quanto sinora detto si comprende bene che l'equiparazione delle responsabilità fra pubblici amministratori e pubblici impiegati, ha portato ad una maggiore responsabilizzazione degli stessi, seppur molto v'è ancora da fare in quanto v'è una carenza strutturale nella preparazione dei cittadini all'impegno amministrativo, inteso come mero impegno politico, esso però va a mio giudizio supportato necessariamente da una buona competenza giuridica per non creare danno a se stessi, ai cittadini amministrati e all'ente persona giuridica.
Un ulteriore caso che va esaminato è il seguente: 'Le delibere per l'effettuazione di lavori pubblici devono tener conto degli oneri di natura finanziaria?' Di fatto la Corte dei Conti sez. II 6 aprile 2001, n.78 ha ritenuto che i componenti della giunta comunale commettono colpa molto grave per avere deliberato, al fine di finanziare lavori pubblici senza però che sia stato effettuato alcun accertamento di fattibilità tecnica finanziaria, la stipulazione di un mutuo bancario a condizioni così insostenibili per il comune che si è resa poi necessaria l'anticipata restituzione del finanziamento con l'aggiunta di commissioni bancarie e spese che costituiscono un ingiusto danno per il comune perché prive di ogni utilità. Dopo quanto esposto si comprende chiaramente come la negligenza, l'imprudenza e l'imperizia sono elementi sostanziali ed oggettivi per una responsabilità di chi detiene il potere decisionale cioè giunta e consiglio comunale, limitatamente per le proprie competenze date dal t.u. 267/00.
Analizzando il concetto di responsabilità non ci si può esimere da un'analisi del concetto della colpa grave. Di fatti secondo la (Corte dei Conti regione Campania sez. giurisdizione, con sentenza in data 29 giugno 2000, n.51), ha sostenuto che le caratteristiche della colpa grave sono non la violazione del semplice dovere di buona condotta, ma la rilevazione di precisi sintomi, quali l'oggettiva prevedibilità dell'evento dannoso, connessi con la violazione di elementari norme di comportamento, l'inescusabile scriteriatezza e approssimazione nella tutela degli interessi pubblici.
Prima di concludere il seguente paragrafo non possiamo esimerci dall'analizzare i concetti di dolo, e colpa, va acclarato che il dolo contiene in sé la volontarietà nella commissione di un evento dannoso per i terzi, mentre il concetto di colpa è esente dalla mera volontà, di fatti vanno distinti due fattispecie di colpa-propria ed impropria. La prima è sempre legata alla mancanza di volontà nell'evento, la seconda invece si verifica quando l'evento è voluto, ma l'agente risponde di reato colposo, come avviene nell'erronea supposizione della presenza di una causa di giustificazione (art.59 c.p.).
In campo giuridico sono state elaborate numerose teorie sull'individuazione concettuale del dolo. In questa sede ci limiteremo ad evidenziare quali sono le diverse forme di dolo; dolo generico, specifico, diretto o intenzionale, indiretto o eventuale, d'impeto, di proposito, di danno, e di pericolo; va comunque sempre operata una valutazione sull'intensità del dolo presente nel reo. Dopo quanto esposto si può ben comprendere che i casi e le fattispecie in cui può ravvisarsi responsabilità a carico dell'amministratore pubblico sono in via di principio innumerevoli, va acclarato però che ogni caso fa scuola a se in quanto deve essere sempre posto in evidenza, tutto l'iter procedurale dal quale è scaturito il danno e individuare chi ha cagionato con un'azione od un'omissione nell'esercizio delle proprie funzioni un danno a terzi.
Credo quanto mai opportuno a riguardo concludere con una sentenza della (Corte dei Conti sez.II emanata in data 17 luglio 2000, n. 246/A), dalla quale si può evincere quale deve essere il grado di attenzione e di diligenza nei pubblici amministratori. Di fatti la stessa afferma che: 'Dopo la limitazione della responsabilità amministrativa ai casi di dolo e colpa grave, introdotta con la L. n. 639/96, non è più sufficiente, per l'affermazione della responsabilità, la sola omissione del generico dovere di sovrintendenza, specie in considerazione della sempre maggiore complessità dell'amministrazione degli affari pubblici, ma occorre una consapevolezza ed una compartecipazione volitiva od omissiva al fatto produttivo del danno: e, pertanto, in ipotesi di ritardo di un comune nell'effettuazione di pagamenti dovuti, con conseguente danno per le maggiori somme erogate a titolo di interessi, rivalutazione e spese, non può essere ritenuto responsabile il Sindaco che non abbia avuto diretta conoscenza della questione'.
La responsabilità passa quindi ad avere una valenza molto più sostanziale che simbolica, in quanto come esposto nella sentenza appena citata deve esserci compartecipazione piena ed esauriente, tutto questo per limitare il mero concetto di colpa omissiva per un mancato controllo quale massimo organo di governo, v'è da aggiungere che seppur potrebbe essere tecnicamente corretta la sentenza appena esposta è foriera di cagionare danni per il solo fatto che il soggetto imputato non sapeva, ma non è ammissibile, non sapere, quando si è il massimo organo amministrativo di un ente sia esso sindacale o assessorile, va comunque palesata la responsabilità dell'amministratore per mancato controllo nella gestione dello stesso, e acclarata la responsabilità del dirigente che ha omesso il pagamento, verificando se vi sono i presupposti per un risarcimento danni che l'ente danneggiato, dalla disattenzione di un proprio dirigente, ha di fatti ricevuto.

Funzioni e gradi di responsabilità civile del Sindaco, della Giunta, e del Consiglio Comunale
Nella presente dissertazione cercheremo di analizzare principalmente le funzioni date dal t.u. 267/00 alla figura sindacale, a quella assessorile e a quella consiliare dopo che nello scritto precedente si è evidenziato con casi di specie varie forme di responsabilità che attenevano all'amministratore in senso lato. Per procedere in ordine logico e sistematico inizieremo con l'analizzare le funzioni e le competenze attribuite al Sindaco dal t.u. 267/00 come previsto dall'art. 50 dello stesso facendo seguire un esempio concreto di responsabilità sindacale.
Dalla lettura dell'art. 59 del t.u. 267/00 si comprende bene come esso sia l'organo responsabile dell'amministrazione del comune.
Il Sindaco rappresenta l'ente convoca e presiede la giunta, nonché il consiglio quando non è previsto il presidente del consiglio, e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti. Salvo quanto previsto dall'art.107 esso esercita le funzioni attribuitegli dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovrintende altresì all'espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate ai comuni. Il Sindaco esercita altresì le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge. In particolare in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale.
Negli altri casi l'adozione dei provvedimenti d'urgenza, ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell'emergenza e dell'eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali. In caso di emergenza che interessi il territorio di più comuni, ogni sindaco adotta le misure necessarie fino a quando non intervengano i soggetti competenti come precedentemente esposto. Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l'espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti. Sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio il Sindaco provvede alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del comune e presso enti, aziende ed istituzioni.
Tutte le nomine e le designazioni debbono essere effettuate entro 45 giorni dall'insediamento ovvero entro i termini di scadenza del precedente incarico. In mancanza, il comitato regionale di controllo adotta i provvedimenti sostitutivi ai sensi dell'art. 136.
Il Sindaco nomina i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuisce e definisce gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna secondo le modalità ed i criteri stabiliti dagli art.109 e 110, nonché dai rispettivi statuti e regolamenti comunali.
Il Sindaco presta giuramento davanti al Consiglio Comunale, nella seduta di insediamento, ove giura di osservare lealmente la Costituzione Italiana. Il distintivo del Sindaco è la fascia tricolore con lo stemma della Repubblica e lo stemma del Comune. Dopo aver esposto le funzioni e le competenze del sindaco passiamo ad esaminare le competenze delle giunte secondo l'art. 48 del t.u. 267/00, per comprendere meglio le responsabilità cui ogni singolo individuo è sottoposto, in relazione alla carica amministrativa ricoperta.
La giunta collabora con il sindaco ed opera attraverso deliberazioni collegiali cui assiste il segretario comunale, la composizione della giunta è di competenza del sindaco di fatti egli ha il potere di nominare o revocare i vari assessori con le relative deleghe.
La giunta compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell'art. 107,commi 1 e 2 nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, in quelle del sindaco, collabora con il sindaco nell'attuazione degli indirizzi generali del consiglio, riferisce annualmente al consiglio sulla propria attività e svolge una funzione propositiva e di impulso nei confronti dello stesso. È, altresì, di competenza della giunta l'adozione dei regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio.
Per quanto concerne le funzioni proprie dei consigli si demanda a quanto già esplicitato dall'art. 42 del t.u. 267/00; si può ben comprendere come il legislatore abbia dato ai consigli comunali il compito di tracciare le linee politiche e programmatiche nell'amministrazione di un ente pubblico ed abbia invece dato un ruolo centrale alle giunte municipali quali veri soggetti esecutivi nel porre in essere la volontà della maggioranza consiliare, va inoltre aggiunto che l'elezione diretta del Sindaco ha dato agli stessi un maggiore potere, un rapporto diretto tra amministratori ed amministrati legando le sorti della compagine di governo a quella del Sindaco eletto, che non può essere cambiato con ribaltoni o giochi di potere senza andare a nuove elezioni.
Per entrare nel merito va acclarato che il termine ' responsabilità' è preso in considerazione da due articoli della carta costituzionale. In base all'art.28 cost. i funzionari e i dipendenti dello stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e amministrative, per gli atti che compiano in violazione dei diritti: una conseguenza è l'estensione della responsabilità civile allo stato e agli enti pubblici; di fatti l'art.28 della cost. in esame specifica che la responsabilità riguarda la lesione dei diritti soggettivi, con l'esclusione degli interessi legittimi. Va comunque aggiunto che oggi è riconosciuta dalla migliore e recente dottrina la possibilità di ottenere tutela anche per la lesione degli interessi legittimi, (così come previsto nella sentenza a sez. unite della Corte di Cassazione del 22.luglio 1999 n. 500) effettuando un collegamento con l'art.24 della cost. e con la più recente legislazione che, in alcuni casi particolari, ha stabilito la possibilità di adire il giudice amministrativo ed ottenere il risarcimento del danno a seguito di atto annullato e della lesione, appunto, di un interesse legittimo. Dopo quanto esposto passiamo ora ad esaminare alcuni casi pratici e già sentenziati dalle corti italiane.
Il primo caso è se sia o meno legittimo il provvedimento di un Sindaco che rifiuti di attivare un elettrodotto per motivi di salute pubblica.
A proposito il (Consiglio di Stato sez.v, con sentenza in data 08 marzo 2001,n.1345),ha ritenuto illegittima l'ordinanza contingibile ed urgente in materia di sanità pubblica, con cui un Sindaco dispone di non attivare, sul territorio comunale, un elettrodotto per il presunto pericolo dell'insorgenza di tumori, in relazione all'esposizione prolungata a basse dosi di campi magnetici, quando l'opera risulti autorizzata dall'autorità sanitaria perché conforme alla normativa vigente di settore sulla tutela dei campi elettromagnetici, non potendo il sindaco disapplicare di fatto siffatte disposizioni tecniche sulla base di dati scientifici ed epidemiologici non probanti, o non assistiti da quel largo consenso della comunità scientifica che giustifichi, per la concretezza del pericolo alla salute, l'assunzione di immediate misure interdittive. Il problema è delicato ed investe l'obbligo di tutela della salute da parte degli amministratori pubblici. La decisione, in ogni modo, lascia aperto il discorso su eventuali provvedimenti di diniego se sorretti da adeguata motivazione di carattere scientifico che dimostri la validità delle ragioni che impongono l'emanazione del provvedimento contingibile ed urgente.
Altro caso giurisprudenziale è il seguente: 'Un Sindaco può assegnare un alloggio gratuito al segretario comunale?' (La Corte dei Conti reg. Friuli V.G. sez. giurisd., con sentenza in data 8 gennaio 2001, n.10) ha ritenuto che versi in colpa grave il Sindaco che di fatto, abbia consentito la fruizione dell'alloggio gratuito al Segretario comunale, senza titolo, ossia in assenza di una normativa che ne autorizzi la disponibilità.
Infatti, al fine di risolvere la questione interpretativa sull'assegnazione, sarebbe stato sufficiente interpellare subito la Prefettura e, per quanto concerne la quantificazione del canone, in carenza di determinazione interna, si sarebbe potuto ricorrere all'esterno. Un'ulteriore esempio che ci manifesta la responsabilità della giunta comunale quale organo esecutivo ci è dato dal fatto che essendo l'organo esecutivo competente per quanto concerne l'adozione e di regolamenti e di atti mirati per una migliore funzionalità della macchina amministrativa se ne deduce che la responsabilità degli stessi, per atti che riguardano illegittimi inquadramenti di personale integra un'ipotesi di responsabilità generica, soggetta al termine quinquennale di prescrizione. (Corte dei Conti sez.II, 23 giugno 1998,n.174/A).
Difatti come afferma l'art.3 della legge 241/90 ogni atto della pubblica amministrazione, che non sia di carattere generale deve essere sempre motivato, la motivazione deve indicare i presupposti di fatto e di diritto che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria; 'la motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale'. In conclusione del presente paragrafo si può ben comprendere come chi è preposto alla gestione della cosa pubblica deve attenersi scrupolosamente ai dettami legislativi e regolamentari, per non incorrere in atti che siano forieri di abuso del diritto o del proprio ufficio, e provochino richiesta di risarcimento danni, qualora gli stessi abbiano arrecato danni a terzi, è quindi quanto mai opportuno, estendere l'art. 3 della legge 241/90 e fare si che molti altri atti aventi contenuto diverso da quelli previsti dall'art. 3, siano sottoposti all'obbligo di una motivazione fattuale e giuridica che l'organo giuntale deve esprimere, pena l'illegittimità dell'atto prodotto, per garantire i diritti delle minoranze e fare sì che i rappresentanti istituzionali siano i rappresentanti dell'intero corpo elettorale e non solo di una parte seppur maggioritaria, perché non deve mai esser dimenticato che se la legittimità di chi governa è data sì dalla maggioranza, il pieno riconoscimento di un sistema democratico, non iniquo, è dato dal riconoscimento che, anche chi è stato delegato a gestire il potere, ha dei limiti dati dal rispetto delle leggi che tutti sono tenuti a rispettare, in primis gli eletti del popolo.